在日本全面发动侵华战争前，日本内阁和军部存在一个共识，即日本在陆上最大的敌人是苏联，在海上最大的敌人是美国。xinyoume1927年7月25日，日本首相兼外相田中义一向即位不久的裕仁天皇密奏《帝国对于满蒙之积极根本对策》，这就是后来臭名昭著的《田中奏折》，在这份奏折中他宣称：“我日人为欲自保而保他人，必须以铁与血，方能拔除东亚之难局。然欲以铁与血主义而保东三省，则第三国之美国，必受中国‘以夷制夷’之煽动而制我。斯时也，我之对美角逐，势不容辞。向之日俄战，实际即日中之战，将来欲制中国，必以打倒美国势力为先决条件。与日俄战争之意，大同小异。惟欲征服中国，必先征服满蒙；如欲征服世界，必先征服中国。倘中国完全可被我国征服，使世界知东亚为我国之东亚，永不敢向我侵犯，此乃明治大帝之遗策，是亦对我日本帝国之存立上必要之事也……”
由此不难看出，日本的基本国策是比较清晰的，首先要控制中国的东北和蒙古，再占领整个中国，最后称霸整个亚太地区。而其中让日本担忧的，是在征服中国的过程中，北方的苏联和太平洋上的美国必然干预，所以为了实现整体战略，“北进”苏联远东地区，和“南进”东南亚和西南太平洋，是必须要实施的步骤，这样可以确保在征服中国的过程中不会受到苏联和美国的干扰。
在这个战略计划中，日本有一个主观的设想，如果北进能够占领苏联远东地区，苏联就会主动坐下来与日本谈判，承认日本占领远东地区的事实；同样，南进也会如此。之所以日本有这样的设想，是因为在过去甲午战争、日俄战争、第一次世界大战的对外侵略战争中，结果均是如此。
但即便是国策清晰的情况下，日本内部仍然为优先实施北进还是南进而争论不休，如果北进，未来的战争将主要在陆地上进行，就要优先发展陆军；而如果南进，未来的战场在广阔的太平洋上，就要优先发展海军，而无论哪一项战略，都需要投入大量的国防开支，日本的财政根本无力支持两项战略同时进行。
1905年日俄战争后，陆军认为：“以其威胁迫在眉睫的具体国家为假想敌人，俄国虽然战败